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住建部詳解《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》 二維碼
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發(fā)表時(shí)間：2015-10-21 12:15 國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確了推進(jìn)海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和基本原則，從加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌有序建設(shè)、完善支持政策、抓好組織落實(shí)四個(gè)方面提出具體措施，吹響了全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)的號(hào)角。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人、業(yè)內(nèi)專家學(xué)者就《指導(dǎo)意見》的發(fā)布背景、內(nèi)容進(jìn)行了權(quán)威解讀。 轉(zhuǎn)變理念：最大限度減少開發(fā)對(duì)環(huán)境的影響 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)人 我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)取得顯著成就，同時(shí)也存在開發(fā)強(qiáng)度高、硬質(zhì)鋪裝多等問題，改變了城市原有自然生態(tài)本底和水文特征，70%以上的降雨形成徑流，城市“大雨必澇、雨后即旱”，帶來(lái)水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水安全缺乏保障等問題，嚴(yán)重影響了群眾生產(chǎn)生活和城市有序運(yùn)行。 發(fā)達(dá)國(guó)家也曾出現(xiàn)過類似情況，通過及時(shí)調(diào)整城市規(guī)劃建設(shè)理念，實(shí)施低影響開發(fā)模式、可持續(xù)排水管理、水敏感城市設(shè)計(jì)等，合理控制雨水徑流，有效解決了上述問題。 海綿城市，就是充分發(fā)揮原始地形地貌對(duì)降雨的積存作用，充分發(fā)揮自然下墊面和生態(tài)本底對(duì)雨水的滲透作用，充分發(fā)揮植被、土壤、濕地等對(duì)水質(zhì)的自然凈化作用，使城市像“海綿”一樣，對(duì)雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。 黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視海綿城市建設(shè)。按照國(guó)務(wù)院的部署，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，舉辦了全國(guó)海綿城市建設(shè)培訓(xùn)班，會(huì)同財(cái)政部、水利部選擇16個(gè)城市開展了試點(diǎn)。各地積極響應(yīng)，目前已有130多個(gè)城市制訂了海綿城市建設(shè)方案，江蘇、安徽、遼寧等省還印發(fā)了指導(dǎo)意見，在全省推進(jìn)海綿城市建設(shè)。 《指導(dǎo)意見》就推進(jìn)海綿城市建設(shè)提出總體要求，并從加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌有序建設(shè)、完善支持政策、抓好組織實(shí)施四個(gè)方面提出具體措施。其中明確，通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！吨笇?dǎo)意見》的發(fā)布，吹響了全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)的號(hào)角。 規(guī)劃引領(lǐng)：將海綿城市建設(shè)常態(tài)化長(zhǎng)期化 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)水務(wù)與工程研究分院院長(zhǎng)張全 海綿城市建設(shè)的指標(biāo)中，最為核心的是年徑流總量控制率以及其所對(duì)應(yīng)的24小時(shí)降雨量?！吨笇?dǎo)意見》提出“將70%的降雨就地消納和利用”。70%是指多年平均徑流總量控制率，由于不同城市的降雨特征不同，其所對(duì)應(yīng)的24小時(shí)降雨量也就不同，如哈爾濱是12.7毫米、北京是19.4毫米、?？趧t是33.1毫米。美國(guó)正在推行綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多城市提出了通過綠色基礎(chǔ)設(shè)施消納降雨的指標(biāo)，指標(biāo)數(shù)值與《指導(dǎo)意見》提出的70%年徑流總量控制率基本相同。 海綿城市在我國(guó)還是比較新的概念，大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)，要規(guī)劃先行，要將海綿城市建設(shè)理念和要求系統(tǒng)地融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。這是將海綿城市的建設(shè)常態(tài)化、長(zhǎng)期化，避免“運(yùn)動(dòng)化”、“突擊化”的關(guān)鍵，也是體現(xiàn)海綿城市建設(shè)的科學(xué)性、合理性和可操作性的要求。 在城市總體規(guī)劃的編制中，要確定海綿城市建設(shè)的目標(biāo)和指標(biāo)，選擇城市建設(shè)用地要避開河湖、坑塘、溝渠和一些低洼地；在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制中，要將海綿城市的建設(shè)指標(biāo)尤其是年徑流總量控制率落實(shí)到具體地塊?！吨笇?dǎo)意見》提出“建立區(qū)域雨水排放管理制度”，十分必要，可確保在具體落實(shí)時(shí)將年徑流總量控制率等剛性指標(biāo)層層傳遞到建設(shè)項(xiàng)目。 除了科學(xué)編制規(guī)劃外，還需要嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃。尤其是城市“一書兩證”的發(fā)放，要明確將雨水收集利用、透水面積比例和藍(lán)線保護(hù)等海綿城市建設(shè)要求納入許可證的發(fā)放，以確保開發(fā)建設(shè)前后城市降雨的水文特征基本保持不變。海綿城市建設(shè)成效，在很大程度上取決于施工過程，因此在施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，也要重點(diǎn)審查相關(guān)內(nèi)容。 統(tǒng)籌建設(shè)：新區(qū)老區(qū)建設(shè)因地制宜 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃中心副主任邢海峰 不同地區(qū)的城市以及城市中的不同地段，地質(zhì)、土壤、水文等自然條件和建設(shè)現(xiàn)狀、拆遷難易、造價(jià)高低等社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件有很大差異，在確定海綿城市建設(shè)方案和措施時(shí)，要因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，分類對(duì)待。 城市新區(qū)應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向。城市新區(qū)、各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)，由于現(xiàn)狀制約條件較少，可以按照海綿城市建設(shè)的理想目標(biāo)，制訂海綿城市規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)體系，將海綿城市建設(shè)的理念和目標(biāo)要求系統(tǒng)地納入規(guī)劃，將雨水年徑流總量控制率作為剛性約束指標(biāo)，并建立區(qū)域雨水排放管理制度。具體規(guī)劃和工程實(shí)踐中，要將海綿城市的建設(shè)技術(shù)和方法運(yùn)用到場(chǎng)地規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)和工程項(xiàng)目建設(shè)，政府相關(guān)部門要加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)管控，最終全面落實(shí)海綿城市建設(shè)的目標(biāo)要求。 老城區(qū)改造應(yīng)以問題為導(dǎo)向。應(yīng)從經(jīng)濟(jì)承受能力、輕重緩急、資金利用效率、建設(shè)時(shí)序和社會(huì)影響等方面綜合評(píng)估，避免不分輕重地全面開建。對(duì)老城區(qū)要避免盲目全面翻挖，應(yīng)以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機(jī)更新等工作同步推進(jìn)，逐步消除老城區(qū)常見的“一雨就澇、污水橫流”的頑疾。如，在棚戶區(qū)改造過程中，可利用海綿城市建設(shè)的理念和技術(shù)，在小區(qū)內(nèi)通過微地形設(shè)計(jì)，緩解內(nèi)澇，美化環(huán)境；對(duì)既有建筑因地制宜采取屋頂綠化、在樓前屋后綠地內(nèi)建設(shè)雨水調(diào)蓄與收集利用設(shè)施等方式，提高雨水積存和蓄滯能力。 抓好五大領(lǐng)域建設(shè)：中國(guó)建筑設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)文兵 在海綿城市建設(shè)中，要抓好有序推進(jìn)海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場(chǎng)、排水與調(diào)蓄設(shè)施、海綿型公園與綠地、水系保護(hù)與生態(tài)修復(fù)五大領(lǐng)域的建設(shè)。 推廣海綿型建筑與小區(qū)。因地制宜采取屋頂綠化、雨水調(diào)蓄與收集利用、微地形景觀水體、透水鋪裝等措施，提高建筑與小區(qū)的雨水積存和蓄滯能力。 推進(jìn)海綿型道路與廣場(chǎng)建設(shè)。改變雨水快排、直排的傳統(tǒng)做法，增強(qiáng)道路綠化帶對(duì)雨水的消納功能，在非機(jī)動(dòng)車道、人行道、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)等擴(kuò)大使用透水鋪裝，推行道路與廣場(chǎng)雨水的收集、凈化和利用，減輕對(duì)市政排水系統(tǒng)的壓力，有效控制徑流污染。 加快排水與調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)。大力推進(jìn)城市排水防澇設(shè)施的達(dá)標(biāo)建設(shè)，加快改造和消除城市易澇點(diǎn)；實(shí)施雨污分流，控制初期雨水徑流污染，排入自然水體的雨水須經(jīng)過岸線凈化；加快建設(shè)和改造沿岸截流干管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結(jié)合雨水利用、排水防澇、黑臭水體治理等要求，科學(xué)布局建設(shè)“綠色”與“灰色”雨水調(diào)蓄設(shè)施。 推廣海綿型公園和綠地。通過建設(shè)雨水花園、人工濕地、多功能調(diào)蓄水體或多功能蓄滲綠地等措施，增強(qiáng)公園和綠地系統(tǒng)的城市“海綿體”功能，消納自身雨水，并為蓄滯周邊區(qū)域雨水提供空間。 加強(qiáng)水系保護(hù)與生態(tài)修復(fù)。加強(qiáng)對(duì)城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態(tài)環(huán)境的建設(shè)行為?；謴?fù)和保護(hù)河湖水系的自然連通，構(gòu)建城市良性水循環(huán)系統(tǒng)，逐步改善水環(huán)境質(zhì)量。加強(qiáng)河道系統(tǒng)整治，因勢(shì)利導(dǎo)改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復(fù)自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實(shí)施生態(tài)修復(fù)，營(yíng)造多樣性生物生存環(huán)境。 建設(shè)成效：緩解城市內(nèi)澇 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城鎮(zhèn)水務(wù)與工程研究分院資源能源所所長(zhǎng)王家卓 解決城市內(nèi)澇問題，傳統(tǒng)思路是加大城市排水管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“快排”，這種做法的確縮短了雨水徑流的匯集時(shí)間，但卻加大了其峰值流量，導(dǎo)致城市排水管網(wǎng)不堪重負(fù)，在一定程度上加劇了城市內(nèi)澇現(xiàn)象的發(fā)生。 建設(shè)海綿城市，是從過去單純的依靠管網(wǎng)、泵站等“灰色”設(shè)施的工程性排水，向綜合性、生態(tài)型排水的一次戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。通過調(diào)整城市規(guī)劃建設(shè)理念，系統(tǒng)地實(shí)施源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，可有效降低產(chǎn)流量，延長(zhǎng)匯流時(shí)間，延緩徑流峰值出現(xiàn)的時(shí)間，降低峰值流量，從而有效降低城市內(nèi)澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。海綿城市建設(shè)，通過構(gòu)建具有“滲、滯、蓄、凈、用”的“綠色”“海綿體”，結(jié)合必要的、高標(biāo)準(zhǔn)的“灰色”排水防澇設(shè)施建設(shè)，可大幅提高城市內(nèi)澇防治水平。 源頭減排，就是從容易產(chǎn)流的源頭入手，通過控制開發(fā)強(qiáng)度，建設(shè)綠色屋頂、透水鋪裝、雨水收集利用設(shè)施等，促進(jìn)雨水下滲，將盡可能多的降雨留在本地，使其不形成徑流。即使降雨強(qiáng)度過大形成徑流，也要延緩徑流匯集時(shí)間，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市徑流的控制，達(dá)到緩排、少排的目的。 過程控制，就是通過對(duì)原有地形的合理保護(hù)和利用，加上科學(xué)的豎向設(shè)計(jì)，輔以雨水濕地、雨水調(diào)節(jié)池、滲溝、滲渠、滲井等設(shè)施的建設(shè)，在雨水徑流匯集和傳輸過程中，有效削峰、錯(cuò)峰，減緩排水設(shè)施的壓力。 系統(tǒng)治理，就是既要加大對(duì)“山水林田湖”等天然“海綿體”的保護(hù)力度，也要積極推廣人工“海綿體”的建設(shè)；既要發(fā)揮園林綠地等透水地面的下滲緩排作用，也要發(fā)揮河湖水系的蓄滯調(diào)節(jié)等功能；既要在新建的城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中確保海綿城市的建設(shè)理念落到實(shí)處，也要加快對(duì)現(xiàn)有建筑與小區(qū)、道路與廣場(chǎng)等不透水地面的改造進(jìn)程；既要重視綠色屋頂、透水鋪裝、下沉式綠地等“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也要重視城市排水管網(wǎng)、泵站等“灰色”設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“小雨不積水，大雨不內(nèi)澇”的目標(biāo)。 促進(jìn)黑臭水體治理：清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授胡洪營(yíng) 推進(jìn)海綿城市建設(shè)就是要讓老百姓感受到切實(shí)效果，《指導(dǎo)意見》提出“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”,將城市黑臭水體治理納入海綿城市建設(shè)。 城市面源污染是導(dǎo)致城市水體黑臭現(xiàn)象的主要原因之一，主要表現(xiàn)為初期雨水徑流污染，還有降雨期間雨污合流管網(wǎng)的溢流污染。這些污染源加重了城市河湖水系的污染，容易導(dǎo)致黑臭現(xiàn)象。建設(shè)海綿城市，通過采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等一系列措施蓄滯和凈化初期雨水，可以減少雨水徑流污染，減小進(jìn)入排水管網(wǎng)的水量，緩解管網(wǎng)溢流等，對(duì)黑臭水體的治理和水質(zhì)長(zhǎng)效保持具有積極的促進(jìn)作用。 社會(huì)參與：以市場(chǎng)化推進(jìn)建設(shè) 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事總經(jīng)理張燎 建設(shè)海綿城市面臨投資巨大、復(fù)雜的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)、多頭管理、回報(bào)機(jī)制不明等挑戰(zhàn)，僅靠政府明顯力所不逮，以市場(chǎng)化方式調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)資源推進(jìn)海綿城市建設(shè)勢(shì)所必然。 以市場(chǎng)化方式推進(jìn)海綿城市建設(shè)，要充分認(rèn)識(shí)和積極運(yùn)用PPP模式，政府要提供財(cái)政支持、明晰回報(bào)機(jī)制，如投資補(bǔ)助、貸款貼息、政府購(gòu)買服務(wù)（或財(cái)務(wù)可行性補(bǔ)貼）等。同時(shí)，要積極培育“技術(shù)+資本”的骨干企業(yè)，鼓勵(lì)有實(shí)力的科研設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本組合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用PPP、EPC等方式統(tǒng)籌實(shí)施海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，在發(fā)揮整體效益的同時(shí)，盡量在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)收益平衡。 以市場(chǎng)化方式推進(jìn)海綿城市建設(shè)，要從廣義角度看待社會(huì)資本的多種形式，有產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)、施工、制造和投融資企業(yè)，也有央企、民企、外企以及經(jīng)過市場(chǎng)化改造剝離債務(wù)的地方國(guó)企，可謂“千軍萬(wàn)馬，皆為我所用”。 “技術(shù)+資本”模式建設(shè)：北京清控人居環(huán)境研究院院長(zhǎng)佟慶遠(yuǎn) 海綿城市建設(shè)是技術(shù)的綜合集成和應(yīng)用，而這種技術(shù)集成的能力，體現(xiàn)在投資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，只有具備技術(shù)和資本能力的責(zé)任主體才能承擔(dān)起投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的責(zé)任，并對(duì)最終效果負(fù)責(zé)。因此，可推行“技術(shù)+資本”總承包方式建設(shè)海綿城市。這種模式責(zé)任主體相對(duì)單一，有利于中央和地方政府對(duì)于海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的績(jī)效進(jìn)行考核；具有規(guī)模效應(yīng)，有利于地方政府獲取更為優(yōu)惠的融資條件；資產(chǎn)清晰統(tǒng)一，有利于地方未來(lái)的資產(chǎn)整理和再融資；所有權(quán)明晰，有利于設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理；模式和效果清晰，有利于海綿城市的推廣并成為其他市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的示范。 推行“技術(shù)+資本”模式，首先要整合零散建設(shè)項(xiàng)目。一方面，可以避免出現(xiàn)局部建設(shè)和運(yùn)營(yíng)良好，但整體效果不佳的情況，確保海綿城建設(shè)整體效果；另一方面，一定規(guī)模的項(xiàng)目體量，有利于吸引融資成本較低的社會(huì)資金投入，可大大降低融資成本。 其次，要建立基礎(chǔ)設(shè)施投資平臺(tái)。以此獲得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理收費(fèi)，確保社會(huì)資本的合理收入。建立基礎(chǔ)設(shè)施投資平臺(tái)，可以以規(guī)模優(yōu)勢(shì)吸引保險(xiǎn)、銀行等大型機(jī)構(gòu)與專業(yè)耦合型投資人進(jìn)入，降低融資成本；通過整體投資來(lái)規(guī)范單獨(dú)建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)流程，有利于加強(qiáng)工程質(zhì)量管理、降低政府的監(jiān)管成本，避免腐敗機(jī)會(huì)，減少工程間的協(xié)調(diào)并縮短建設(shè)工期；便于資產(chǎn)統(tǒng)一歸口管理，簡(jiǎn)化了資產(chǎn)移交和驗(yàn)收的工作。 大型城市也可采用資產(chǎn)持有和建設(shè)運(yùn)營(yíng)相分離的做法。資產(chǎn)持有方將資產(chǎn)出租給社會(huì)資本，社會(huì)資本方通過使用者付費(fèi)獲得收益，向資產(chǎn)所有人支付固定租金。同時(shí)，應(yīng)設(shè)立租金調(diào)節(jié)機(jī)制和政府補(bǔ)貼機(jī)制，以保證社會(huì)資本獲得基本收益，吸引專業(yè)高效的產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入。資產(chǎn)所有人也可以憑借獲得的穩(wěn)定租金通過銀行貸款與資產(chǎn)證券化等形式實(shí)現(xiàn)再融資。 最后，要強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格績(jī)效考核并按效付費(fèi)。在項(xiàng)目打包時(shí)就要建立績(jī)效考核機(jī)制。對(duì)于分塊、分排水流域相對(duì)整體打包的項(xiàng)目，要特別注意服務(wù)效果劃分的認(rèn)定，避免出現(xiàn)局部項(xiàng)目合格、整體建設(shè)和管理無(wú)法滿足要求的情況。同時(shí)，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目平臺(tái)運(yùn)行進(jìn)行全過程監(jiān)督，特別是建設(shè)過程中的子項(xiàng)目招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及工程和運(yùn)營(yíng)管理的費(fèi)用預(yù)決算工作。（中國(guó)建設(shè)報(bào)） |
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