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地方政府不宜將PPP作為變相融資手段

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發(fā)表時間:2017-11-15 22:29
  在日前舉行的“2017第三屆中國PPP融資論壇”上,財政部副部長史耀斌表示,一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段,產(chǎn)生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等泛化異化問題,積累了一些隱性風險。
   雖然有關(guān)方面一批又一批地公布各地推出的PPP項目,且不少項目貌似很具吸引力。但是,真正落地的非常有限。即便落地的項目,大多也是國企背景的企業(yè),并由這些國企再分包給其他所有制企業(yè),形成國企做一級承包商的格局。顯然,這也是與PPP的初衷存在一定差距的,沒有能夠有效地把政府與社會資本結(jié)合起來,發(fā)揮社會資本在公共事業(yè)、公共設(shè)施等方面的作用。
   我們并不否認,國有資本也是社會資本的一部分,參與政府項目、特別是公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè),也是國有資本享有的權(quán)利和義務。但是,從PPP的初衷來看,更多的還是希望非國有的社會資本參與。也就是說,只有讓更多的非國有資本參與到政府項目建設(shè)中來,社會資本的作用才能最大限度地得以發(fā)揮,政府與社會資本的合作才能實現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。PPP項目過多地讓國有資本參與,從地方來說,或許解決了問題,對國家來說,則沒有達到推廣PPP的目的。社會資本出路少、投資渠道窄的矛盾,仍然會困擾著經(jīng)濟社會發(fā)展,會成為社會資源合理配置的一大隱患。
   事實也是,自全球金融危機爆發(fā)以來,有關(guān)調(diào)動社會資本積極性的問題,就一直是社會各方面十分關(guān)注的話題。尤其在金融危機的影響遲遲難以消退的情況下,如何激發(fā)社會資本的活力就更成了最為重要的話題之一。然而,從實際情況來看,社會資本參與的熱情似乎并不太高,更多的都在等待觀望,甚至利用一切機會進行投機和炒作,如炒作農(nóng)副產(chǎn)品、炒作股票、炒作黃金、炒作房產(chǎn)等。特別是去年下半年,民間投資增速一度出現(xiàn)大幅下降的現(xiàn)象。
   針對這一問題,中央也十分著急,出臺了多項政策、多個文件,鼓勵社會資本參與經(jīng)濟發(fā)展、社會投資、政府項目建設(shè)等,并通過加快國企混合所有制改革步伐,給社會資本釋放政策放松、環(huán)境改善、投資空間擴大的信號??墒?,效果仍然不是十分理想。原因就在于,社會資本投資的渠道不暢、空間過小。所以,推廣PPP,很大程度上就是要給社會資本更多的出路、更多的投資空間。如果政府將其當作融資工具,或者說,仍然把與社會資本的合作作為國企的一個平臺,顯然是達不到目的的。
   造成地方政府泛化異化PPP的原因很多,但這三個方面不容忽視??陀^上,在經(jīng)歷了前些年的城市建設(shè)大發(fā)展、特別是土地的過度開發(fā)以后,多數(shù)地方已經(jīng)面臨糧盡彈絕的局面,而前些年留下的短板又很多,迫切需要通過新的投入來解決。所以,需要與可能存在比較大的差距,迫使地方政府仍然希望通過融資來化解資金矛盾。在平臺公司受到政策嚴格限制的情況下,就把目標轉(zhuǎn)向了PPP;主觀上,則是錯誤的政績觀仍然在起作用,在催促地方政府把注意力放在項目建設(shè),尤其是城市建設(shè)項目方面。如此一來,就迫切需要有投資者、有資金等的進入,PPP也就理所當然地成為了首選。財政部最新發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示,當前進入管理庫的6778個項目中,東部項目數(shù)占28.8%,中部占27.6%,西部占39.7%,東北占4.0%。地方財力較好的東部地區(qū)占比反而不如西部,除了西部基礎(chǔ)設(shè)施滯后的因素之外,與西部地區(qū)對投資建設(shè)的熱情很高也不無關(guān)系;工作上,也反映了地方在發(fā)展經(jīng)濟方面的思路單一、思路僵化,除了非生產(chǎn)性投資之外,似乎找不到更好的發(fā)展方式。別看絕大多數(shù)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點,可在實際工作中,能夠嚴格按照產(chǎn)業(yè)重點去發(fā)展的,寥寥無幾。原因就在于,他們也不知道到底該發(fā)展什么,只是人云亦云,人家有產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點,自己也要確定一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點。實際上,多數(shù)是不適合當?shù)匕l(fā)展實際的,是空中樓閣。
   當然,地方政府選擇國企作為主要合作者,而更多地由國企組織民企等非國有資本進行間接合作,與地方政府害怕承擔政治責任也有一定關(guān)系。尤其是負責具體項目實施者,認為與國企合作沒有任何的政治風險。殊不知,這樣的合作卻會帶來金融風險,使原本可以效果更好的PPP,變成了變相的融資。
   所以,PPP被泛化異化,最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內(nèi)涵,沒有把PPP當作政府與社會資本合作的一次良性互動,而仍然是將其當作融資的工具。自然,也就不可能不被泛化異化,不被扭曲。而泛化異化和扭曲的結(jié)果,則是政府與社會資本的合作無法實現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。(建筑時報)
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